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L’article 16 de la Constitution, un pouvoir absolu pour le Président en cas de crise ? Les limites à ne pas franchir.

Publié le 23.6.2024

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L’article 16 de la Constitution française donne des pouvoirs exceptionnels au Président en exercice en cas de crise majeure. Cette disposition, qui permet au chef de l’État de prendre le contrôle des pouvoirs législatif et exécutif, a été utilisée une seule fois dans l’histoire de la Ve République, en 1961, pendant la guerre d’Algérie.

Mais quelles sont les conditions d’activation de cet article et quelles sont les limites à ne pas franchir ?

Tout d’abord, l’article 16 ne peut être activé qu’en cas de crise majeure, telle qu’une guerre ou une crise politique exceptionnelle, qui interrompt le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. Le Président doit être en mesure de justifier les mesures mises en place et de les lier à la résolution des événements pour lesquels l’article 16 a été activé.

Ensuite, le Président doit consulter le Premier ministre, l’un des deux présidents d’Assemblée et le Conseil constitutionnel avant de prendre une décision. Il doit également informer le peuple de cette décision.

Mais combien de temps le Président peut-il exercer ces pouvoirs exceptionnels ? La Constitution ne prévoit aucune durée limite d’utilisation. Cependant, depuis la révision constitutionnelle de 2008, des garde-fous ont été ajoutés. Après 30 jours d’exercice, les présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale ainsi que 60 parlementaires peuvent saisir le Conseil constitutionnel, qui est tenu de rendre un avis sur l’activité présidentielle. Si les députés et les sénateurs n’arrivent pas à se mettre d’accord, le Conseil constitutionnel peut même se saisir tout seul au bout de 60 jours.

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Quel pouvoir donne l’article 16 de la Constitution au président de la République ?

Parmi les pouvoirs de crise prévus par la Constitution du 4 octobre 1958, les plus connus sont les pouvoirs exceptionnels du président de la République figurant à l’article 16. La présence de cet article dans la Constitution s’explique par la mémoire constitutionnelle et, en particulier, par le souvenir de la « crise épouvantable » de 1940 : « il n’y avait plus moyen d’obtenir, dans les circonstances où l’on était, un fonctionnement régulier des pouvoirs de la République » (Charles de GAULLE).

Lorsque le Président de la République décide de recourir à l’article 16 (I), ses pouvoirs sont particulièrement étendus (II). Toutefois, l’application de cet article ne saurait être maintenue indéfiniment : elle doit être une réponse temporaire à des situations de crise précisément identifiées (III). En outre, un double contrôle de ces pouvoirs exceptionnels peut être exercé (IV).

I. Le recours aux pouvoirs exceptionnels

Le recours à l’article 16 est de la compétence exclusive du chef de l’État puisqu’il l’exerce sans contreseing, c’est-à-dire sans la signature du Premier ministre et des ministres. Il reste qu’un tel recours est exceptionnel en raison des conditions de fond et de forme prévues par cet article 16.

Les conditions de fond posées par l’article 16 de la Constitution sont :

• d’une part, une menace grave et immédiate des institutions de la République, de l’indépendance de la Nation, de l’intégrité de son territoire ou de l’exécution de ses engagements internationaux,
• et, d’autre part, l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels.

Les conditions de forme posées par le même article de la Constitution sont :

• des obligations de consultation : le président de la République doit consulter officiellement le Premier ministre, les présidents des assemblées (soit le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat) ainsi que le Conseil constitutionnel.
• l’information de la Nation : le président de la République doit informer la Nation par un message de la mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels.

II. L’étendue des pouvoirs exceptionnels du président de la République

Le président de la République prend toutes les mesures exigées par les circonstances, le cas échéant, au mépris du principe de la séparation des pouvoirs. Il peut ainsi prendre des mesures qui relèvement normalement de la compétence du Parlement ou exercer le pouvoir réglementaire sans solliciter le contreseing du Premier ministre et des ministres.

Bien que considérables, les pouvoirs exceptionnels du président de la République connaissent quelques limites :

• les mesures prises par le Président de la République au titre de l’article 16 de la Constitution doivent avoir pour objet de permettre, dans les moindres délais, aux pouvoirs publics constitutionnels d’accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel doit être consulté sur chacune de ces mesures. Ces avis ne sont pas publiés.
• le président de la République ne peut pas dissoudre l’Assemblée nationale.
• le Président ne peut pas interdire au Parlement de se réunir.
• le président de la République ne peut pas engager ou poursuivre une révision de la Constitution (décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, Traité sur l’Union européenne).

III. La durée des pouvoirs exceptionnels

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 16 prévoit que le Conseil constitutionnel contrôle la nécessité de maintenir en vigueur les pouvoirs exceptionnels. Deux hypothèses sont à distinguer :

• Le contrôle facultatif en cas de saisine : après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d’examiner si les conditions exigées par la Constitution pour l’application de son article 16 demeurent réunies. Le Conseil se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public.
• Le contrôle de plein droit : au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée, le Conseil procède de plein droit à l’examen des conditions exigées par la Constitution pour l’application de son article 16. Le Conseil se prononce également dans les délais les plus brefs par un avis public.

IV. Le double contrôle des pouvoirs exceptionnels

À un contrôle juridictionnel s’ajoute un contrôle politique.

D’une part, la décision présidentielle de recourir à l’article 16 de la Constitution constitue un acte de gouvernement, c’est-à-dire un acte que le juge administratif ne contrôle pas (CE, 2 mars 1962, Rubin de Servens). Les décisions présidentielles prises en application de l’article 16 de la Constitution peuvent être contrôlées par le juge administratif si elles sont intervenues dans le domaine du règlement figurant à l’article 37 de la Constitution (pour une illustration d’un tel contrôle, voir, par exemple, CE, 23 octobre 1964, d’Oriano).

D’autre part, en vertu de l’article 68 de la Constitution, le chef de l’État pourrait être destitué par la Haute Cour en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat.

Cependant, même en cas d’activation de l’article 16, le Président ne peut pas tout faire. Il ne peut pas emprisonner des personnes sans raison, ni modifier la Constitution. Il ne peut pas non plus dissoudre l’Assemblée nationale ou lui interdire de se réunir, ce qui perturberait le bon exercice des garde-fous.

En conclusion, l’article 16 de la Constitution donne des pouvoirs exceptionnels au Président en exercice en cas de crise majeure. Cependant, ces pouvoirs ne sont pas illimités et doivent être exercés dans le respect des garde-fous prévus par la Constitution. Les rumeurs selon lesquelles Emmanuel Macron pourrait s’arroger le pouvoir législatif en plus de son pouvoir exécutif sont donc infondées et ont été fermement démenties par l’Élysée.